祁述裕：我国文化产业发展亟需完成七个转变

文化产业管理需由“小文化”向“大文化”转变

目前，我国文化产业管理是一种“小文化”式的管理。即由各级党委宣传部门主管，文化部门、新闻出版和广电总局等政府文化部门分业管理，其管理的文化产业门类主要有：文艺演出、新闻报刊出版、广播电影电视和互联网内容监管等。这种文化产业管理体制与文化管理体制相一致，有其合理性。但随着文化产业的发展，其不适应现实需求的问题日益显露。

第一，小文化的管理格局与“大文化”的文化产业内涵不适应。近年来，国家统计局先后两次对纳入文化产业概念项下进行统计的行业范围进行界定，其界定的文化产业类别均大大超出小文化管理的类别。将国家统计局对文化产业的类别界定与目前文化产业管理格局进行比较可看出，从产业角度看，目前，文化产业中最具成长性（如互联网和移动互联网行业）、最具广泛性和最具地域特色的行业 （如特色文化产业），基本上不属于现有文化产业管理的范围。由此带来文化产业政策和管理倚轻倚重现象：一是正式文件中所论及的文化产业，重点是宣传文化系统管理职能范围的文化行业，是“小文化”概念的文化产业，而国家统计局所列出的许多文化行业往往不在其关注范围之内；二是目前文化产业政策支持的对象基本上是宣传文化系统的国有文化单位，其他文化行业的文化企业和文化机构鲜有获得政策支持的机会。以全国文化企业 30强评选为例，每年一届的全国文化产业 30 强评选基本限定在宣传文化系统所管辖的行业范围之内，最有实力的信息内容服务企业如腾讯、百度、网易、新浪等公司均被排除在外。这既不能全面、真实地反映我国文化企业发展状况，也无法形成科学有效的文化产业管理体制。

第二，小文化的文化产业管理格局，难以实现文化资源的有效统筹。文化产业不仅涉及宣传文化系统，也涉及其他众多政府部门。由于主管意识形态的宣传部门无法协调除文化系统之外的政府部门，由主管宣传部门主抓文化产业，难免出现小马拉大车的现象。于是，各地出现几种情况：一是文化产业推而不动；二是宣传文化系统和其他政府部门各抓一摊；三是由宣传部长兼任副市长，党政一起抓。这第三种情况有利于统筹协调文化产业，但也带来党政不分，职责不清等问题。我们看到，无论在中央还是在地方，文化产业发展规划与经济社会发展规划往往是两张皮：在有关文化建设的文件中，文化产业被放在突出位置予以强调，但在国家经济社会发展规划中，文化产业的位置被弱化或虚化，文化建设的有关文件要求难以真正落实到位，也无法形成具有长远性、整体性的发展规划与产业政策。

第三，固守小文化管理，不利于文化产业的细分、融合和转型。产业细分、融合和转型是当代文化产业发展的两大特点。以演艺产业发展为例，过去演出商通常包办一场演出的组织、营销、宣传、票务等全部环节，但现在演艺产业开始细分，独立的演出票务服务正逐渐成为一个重要的产业分支并影响着演艺产业链的其他环节。值得注意的是，票务服务业本身也在走向综合化。票务服务商往往不只涉足演出一个行业，而是提供包括旅游、体育、展览等多种行业票务服务。由此可见，当代文化产业正经历着新的产业调整、重组和转型。以传统的分业管理为特点的小文化管理体制，已经无法适应文化产业发展新格局。

评价文化产业发展标准应由重视数量型增长向重视质量型发展转变

文化产业占GDP比重，固然是衡量一个国家文化产业发展水平的重要标准，但如果把文化产业占GDP的比重作为评判文化产业发展好坏、快慢的标准，这就背离了文化产业的特点和规律。目前我国文化产业发展过程以文化产业创造的产值、文化产业占 GDP 的比重论英雄渐成风气，一个地区文化产业发展得好不好，关键看文化产业占 GDP的比重高不高；一个地区文化产业发展得快不快，关键看文化产业在GDP中比重有没有大幅提升。不少地方相互攀比，不顾自身的经济发展和资源禀赋状况，提出了不切实际的指标。发展文化产业在很大程度上成为一些地方党委和政府主导的“政绩工程”，由此引发了一系列问题。

第一，单纯追求数量型增长，容易导致文化产业发展模式简单照搬一般制造业的做法。文化产业的核心价值是创意，主体是企业，关键要素是创意人才。但眼下许多地方政府攀比文化产业增加值和文化产业投资规模成为风气，这就导致了三个突出问题：

一是文化产业存在一哄而上、重复建设的问题。近年来，在全国弥漫的动漫产业热，文化产业园区建设热就是其具体体现。国家重视动漫产业，于是各省市就都发展动漫产业。动漫企业数量大幅增长，相互间恶性竞争，结果只有极少数企业能盈利。各地文化产业园区和基地建设蜂拥而上，功能定位雷同，重复建设严重，缺乏特色和比较优势，造成资源的极大浪费。

二是资金使用不当。许多省市参照一般制造业做法，采取给予补贴和奖励等见效快的政府扶持手段来促进产业发展。因为给予补贴和奖励政策本身存在漏洞，导致出现一批投机取巧、钻政策空子的企业。由于大量财政资金集中在补贴和奖励，真正对文化产业发展至关重要的教育支撑、消费培育、创新驱动等基础环节，由于见效慢，始终关注不够、支持不力。

三是投资盲目性较大。很多文化和文化产业建设项目缺乏严密的科学论证，投资计划粗疏，仓促上马，与工业建设一样搞大拆大建。许多地方以发展文化产业为名，滥用土地资源，对文化环境资源过度开发，破坏城市文脉，损害城市肌理。

第二，单纯追求数量型增长导致产业发展虚高和文化产品劣质化。过度重视文化产业 GDP 使热衷于追求规模和数量增长盛行，导致数量与质量失衡，规模与效益失衡。很多地方对文化产业增加值的统计是把所有跟文化相关的企业都计算进来。有些“文化类”企业产值上百亿元，其实真正跟文化创意相关的内容不多。从文化产业统计规模看，企业数量不小，但实际注水严重。从文化产品看，存在“过剩”与“短缺”并存的现象。文化产品数量确实上去了，甚至出现了过剩情况；但文化产品质量却没有相应提升，优秀产品极度短缺。以动漫产业为例。2011 年我国动画产量达 27 万分钟，位居世界首位，数量远超动漫大国美国和日本，但能够播出的动漫产品只是极少数，有影响力、社会效益好的产品凤毛麟角，真正能盈利的企业更是少之又少。

第三，单纯追求数量型增长不符合文化产业的特点和规律。文化产品与一般制造业产品不同，一般制造业产品的使用价值和边际效用会随着消费过程和时间的推移不断下降直至最终消失，而优秀的文化产品的最大特点在于其使用价值和边际效用会随着消费过程逐渐增加，文化产品在消费过程中可被不断使用、复制、集成、再创造。这个过程重复次数越多，文化产品的竞争力就越强，文化产品的价值也越高。创造性的文化产品才是文化产业的核心价值，也只有创造性的文化产品才能真正创造出良好的经济效益和社会效益。文化产品的上述特点是单纯从 GDP比重中无法衡量的。同时文化产业不仅能够创造直接价值，还能够通过为相关产业提供创意赋予其他产业、产品文化内涵而间接创造价值，这也无法通过文化产业占GDP的比重所能衡量的。

文化事业与文化产业由“两分法”向互相渗透和互相融合转变

2003 年启动的文化体制改革提出了一个重要概念：“分类改革”。所谓分类改革，就是把国有文化单位划分为两类，一类是公益性文化事业；一类是经营性文化产业。前者提供公共文化产品，后者提供满足市场需求的产品。对公益性文化事业单位，国家主要是增加投入，改变以前经费不足问题。对经营性文化企业，国家主要是推动转企改制，鼓励企业参与市场竞争。

应当说这个改革思路是对的，但是在操作中出现简单化和绝对化的问题。所谓简单化就是认为只要给公益性文化事业单位增加投入就万事大吉了，但事实并非如此。我国近年来一直在不断增加对公益性文化事业单位的投入，但仅仅靠增加投入，并不能解决公益性文化事业单位公共服务意识欠缺，管理不善，缺乏外部监管等问题。实际上公益性文化单位的问题主要在于行政化的管理体制机制：资金来源主要依靠国家财政投入；人员管理参照公务员管理模式；责任主要对行政管理单位负责，而不是对公共文化的需求主体——公众负责。这种行政化的管理模式造成了公益性文化事业单位服务意识不强和运作管理的低效率，导致其难以履行提供公共文化产品和服务的职能。

所谓绝对化是认为文化产业和文化事业之间存在无法逾越的鸿沟。实际上事业与产业之间既有不同点，也有共同点。

首先，文化事业与文化产业都是满足公众精神文化需求的产品。其次，文化事业与文化产业都需要考虑投入与产出比。公益性文化事业单位效率不高很大程度上是成本预算约束监督不力。近年来，全国一些体制内的文艺院团或主旋律影视片，拿着财政投入的钱生产出的剧目只为评奖，根本不计较投入产出。每年各地跨年晚会、节庆晚会、庆典晚会数量众多，耗资巨大，铺张浪费。上述现象都是成本预算意识淡薄的表现。再次，文化事业与文化产业均可能产生良好的社会效益和经济效益。适应市场需求的文化事业单位也能产生巨大的经济效益，文化事业单位也可以开发出适应市场需求的产品。如台北故宫博物院开发的衍生产品年收益达 5 亿台币。同样，追求商业目标的文化产品在传递社会价值观上的作用也不亚于公益性文化事业单位提供的文化产品。如美国好莱坞的商业大片就起到了极好的传递美国精神的效果。可见公益性文化事业需要重视经营市场，经营性文化产业也要重视公共价值，两者并不必然排斥。只有经济效益和社会效益都得到体现，文化产品才能实现效益最大化。

由此可见，文化事业与文化产业应该由原来简单的“两分法”，向两者互相渗透和互相融合转变。党的十八届三中全会明确提出，要引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。公共文化产品和服务的供给不能由公益性文化单位独家垄断，需要引入竞争机制，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设。通过竞争机制，可以提升公共产品和服务的供给效率，社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设也能够有效弥补政府投入不足。同时政府公共文化服务采购，一方面为产业主体发展提供了平台和机遇，另一方面也对社会释放信号，引导和推动符合整体利益、长远利益的产业门类优先发展，加快文化产业结构调整，优化文化产业资源配置。

文化事业单位的体制机制也可以借鉴文化企业的经验，创新组织结构、管理模式和运行机制。如借鉴股份公司的董事会治理模式，探索形成事业单位的法人治理结构；建立绩效考核和成本约束机制，提高财政资金的使用效率和事业单位的运营管理效率；建立群众评价反馈机制，推动文化惠民项目与群众需求有效对接等等。

由坚持发挥市场配置资源的积极作用向发挥市场配置资源的决定性作用转变

文化市场是文化产业发展的土壤。不承认文化市场在资源配置中起决定性作用，就不可能有文化产业的健康快速发展。实际上改革开放以来，文化产业就是伴随着人们对文化市场认识的不断深化发展起来的。2003 年中央推动文化体制改革，提出了“面向市场”、“面向群众”的原则，确认了文化市场和消费者的主导地位。2006 年发布的《国家“十一五”文化发展规划纲要》 进一步提出，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立健全门类齐全的文化市场，促进文化产品和生产要素合理流动。但后来由于文化市场出现了泥沙俱下的情况，2011 年又有发挥市场在资源配置中的积极作用的新提法，对市场在资源配置中的作用问题采取了模糊处理的做法。

党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用。文化市场是市场经济体系的组成部分，文化市场不应例外。文化产业要健康快速发展，关键是要确立使市场在资源配置中起决定性作用，建立健全现代文化市场体系，解决文化市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。而建立健全现代文化市场体系重点在文化消费需求、文化市场主体的发展成熟程度和文化市场支撑体系的健全程度。

第一，文化消费需求在现代文化市场体系建设中居于龙头地位。文化消费需求是文化市场繁荣的基础。没有消费需求就没有产业，有多大的消费需求就有多大的产业。消费者的消费意愿、对文化产品和服务的认同、接受和喜爱程度、消费者满足消费需求的方式等，直接影响和决定文化产品的生产和服务方式。通过消费结构和水平的不断提升，可以促进文化产品和服务的创新发展和转型升级。

第二，市场主体的平等竞争是文化产业发展的基础。没有平等竞争就不可能有产业的健康发展，平等竞争体现在人才、技术、资本、渠道等各方面。目前我国文化产业发展的突出问题是行政干预过多，造成不公平竞争，如对于非公有制文化经济的歧视性政策。目前我国私营文化企业已经占全部文化企业总数的七成以上，国有文化企业仅占不到三成。但私营文化企业与国有文化企业所获得的政府财政支持和补贴却很不相称。此外，行业壁垒也阻碍了文化产业的发展。

第三，行业管理、诚信体系、市场监管等文化市场支撑体系是文化产业发展的重要因素。公平的市场竞争秩序是要解决“政府越位”问题，建立市场支撑体系则是要弥补“政府缺位”。市场支撑体系不健全是文化产业发展的短板。一是行业协会作用不彰，使我国文化产业缺乏有效的行业自律。二是市场信用体系建设基本处于空白状态。诚信体系不健全，难以对市场主体形成有效约束。文化市场基础数据不全，企业失信行为不断，违法违约成本极低；版权代理、文化经纪、评估鉴定、担保拍卖等相应文化中介服务机构缺乏有效的管理规范，缺乏公信力。三是市场监管体系尚不健全，还没有真正建立起“能进能出”、“有效约束”的市场准入和退出机制。四是市场配套服务机制不健全，如知识产权保护体系的不完善，抄袭、山寨之风盛行。上述市场体系建设中的诸多问题不解决，文化产业发展也不可能落到实处。

文化内容管理由以人治向现代治理转变

文化内容是文化产业的核心。目前我国文化产业发展的一个突出问题是缺乏好创意、好故事、好内容。文化内容的平庸，很大程度上是由于文化内容管理方式滞后。党的十八届三中全会提出要实现国家治理体系和治理方式现代化，文化内容管理如何实现体系和管理方式现代化十分紧迫。完善文化内容管理需要做到以下四点：

一是由行政管理为主向依法管理为主转变。现代化的治理体系和治理方式首先要求依法管理。目前，我国文化内容管理主要依靠行政手段调节，管理的科学化、民主化程度不高，突出问题是文化内容管理法治不健全，缺乏具有指导性、可操作性和效力层级高的法律法规，管理者主要依据长官意志和个人主观判断采取行政手段干预，执法透明度低，相应的责任追究和追诉赔偿机制没有建立起来，由此造成管理者与被管理者之间的矛盾不断。建设法治国家，坚持依法行政是我国基本的治国理念，文化领域也不应例外。文化内容管理必须有法可依，有章可循。值得一提的是，我国实行的是党委宣传系统指导宣传文化系统工作的管理体制，如何做到党的规章与法律法规协调统一，是实现文化治理体系和治理方式现代化需要解决的突出问题。这方面呼声一直很高但进展不大。可喜的是，最新出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （2013-2017 年）》 提出“宪法为上，党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动”。这是我国文化内容管理走向法治化的重要步骤。

二是由“一刀切”式管理向精细化、差别化管理。我国目前文化内容管理存在着手段粗疏、单一等问题，突出表现在忽视文化产业自身的规律和特点，在管理手段上多采取封堵等“一刀切”的管理，事前引导和事中把控不足，基本采取的是“头痛医头、脚痛医脚”的方式。文化内容管理最需要对症下药，需要以精细化、差别化和个性化为管理原则。如通过实行文化艺术消费分级制，满足不同类型消费者需求。市场经济越是发达，消费者欣赏趣味就越是多样化，因此是否实行分级制管理是衡量文化市场成熟度的重要标志。同时，在管理手段上不能仅仅依靠“禁查堵”，要加大管理方式的创新力度。如根据目前文化产业的发展方向、市场需求和民众偏好制定有针对性的创作扶持政策，将资金投入重点倾向基础创作环节，通过政策补贴引导创作主体生产符合产业发展需求的优秀作品。

三是从单一管理主体到管理主体多元化。从单一管理主体到管理主体多元化是实现国家治理现代化的重要内容，文化内容管理同样要从主要依靠党委、政府工作人员的单一管理主体拓展到多元主体治理。文化生产方式的多样性、分散性和监督管理的专业性，加上随着科技发展，新兴文化产业业态层出不穷，文化产品和服务的传播速度大大提速，单纯依靠政府力量越来越难以实现文化内容的有效管理。迫切需要发挥行业协会等社会组织的作用，实现行业自律；迫切需要放权，提升创作主体、媒体机构自我管理能力；迫切需要拓展社会参与文化内容管理的渠道。如允许法院受理关于文化内容的公益性诉讼。一旦有投诉者认为某个文化作品有违社会公序良俗，可以向法院等公权机构提起诉讼，通过民事程序解决纠纷，这既有效动员社会监管力量，也能缓解文化管理部门人手不足的矛盾。

四是尊重文化创作规律。我国文化内容管理的理念、体制和方式形成于战争年代，发展于冷战时期。改革开放以后尽管不断探索，但总体上仍秉承为政治服务的理念，始终没能突破意识形态的束缚。内容管理过严是我国文化产品缺少创造性的重要原因。

党的十八届三中全会强调要形成以人民为中心的工作导向。古往今来，进步的文化政策都坚持以人民为中心的创作导向，崇尚艺术要反映民众的关切。坚持以人民为中心的工作导向，就要鼓励文化民主、艺术民主，激发社会文化创造活力，做到百花齐放，百家争鸣。就要全面理解主旋律，不能仅仅将主旋律定义为唱赞歌、树典型。只要积极健康，反映人民实际生活的作品都是主旋律。要鼓励反思历史、针砭时弊、回应民众关切的文艺作品。特别是要鼓励艺术家把握时代脉搏，反映重大和敏感题材，发挥文学艺术的社会功能，实现文化在沟通感情、促进社会和谐中的积极作用。

国有文化企业由致力于做大做强向致力于成为有公信力的社会企业转变

做大做强国有文化企业一直是文化产业发展的重要目标，也是文化体制改革的重要内容。但从实际效果看，一味强调做大做强国有文化企业既无法实现目标，也因为财政资金过多流向国有文化企业，造成不公平的市场竞争，不利于文化产业健康发展。实际上，国有文化企业作为政府职能的延伸，其价值和地位不在于资产多少，而在是否具有公信力、能否承担公共文化责任。

第一，合并同类项式的“做大做强”国有企业，其结果是“大而不强”。各地做大做强国有文化企业通常都是通过行政手段，将同类型国有文化单位进行合并。但由于合并企业的同质性，缺乏优势互补，其结果企业总体规模扩大了，竞争力往往并未提升，也难以实现效益最大化。一是目前文化领域分业管理和地区保护格局，不具备使国有文化企业做大做强的条件。国有文化企业兼并基本上限于本省市内进行，如各省市的演艺集团、出版集团，中央企业与地方企业能够进行同行业兼并的极少。这不仅很难出现具有全国影响力的行业领军企业，而且也造成同质化竞争。二是国有文化企业集中在传统文化产业领域，市场空间有限。国有文化企业集中在报刊、纸质出版、广播和电视等传统媒体行业，这些行业已经进入产业发展衰落期。在新媒体行业，国有文化企业难有作为。即使有财政资金支持，但受管理体制机制等因素限制，国有文化企业在新媒体行业很难与民营企业抗衡。这也决定了国有文化企业做大做强的目标无法实现。

第二，过于强调国有企业做大做强，不利于文化和文化产业健康发展。实际上，过于强调做大做强国有文化企业，导致强化国有文化企业在一些文化行业的垄断地位，这不利于文化产业健康发展。目前出版、报刊、广电等行业，仍是国有文化单位垄断，这不利于社会资源的有效配置，也不利于文化产业发展。如按照国际惯例，电视台只是一个播出平台，文化产品的供给应以市场竞争的方式提供。但目前我国电视台基本上还是制播合一模式。电视台不仅垄断渠道，而且参与文化产品生产。这必然导致内部人控制和文化生产的低效率。

第三，国有文化单位应致力于成为有公信力的社会企业。党的十八届三中全会提出要推动文化体制机制创新。笔者认为，其中很重要的是要探索国有文化企业的价值实现形式。国有文化单位作为政府职能的延伸，其首要目标不是资产增值，而是承担社会责任，是维护社会公平正义，弥补市场失灵。其经营理念和治理结构应该接近于社会企业模式。国有文化单位作为一种社会企业其首要目标不是追求利润，而是通过经营活动，实现涵养文化产业发展资源、支持文化产业创新，为民众代言，实现文化传承等多重社会责任。社会企业的资本构成除获得政府资助外，也需要吸纳社会资本。

政府支持重点应当由国有文化企业转向支持中小文化企业

文化产业是以创意为核心。文化产业与一般制造业不同，一般制造业发展到成熟阶段，往往只剩下为数不多的几家大企业。文化产业则不然，文化产业即使发展到成熟阶段，往往仍然是靠数量众多的中小文化企业支撑的，好莱坞电影产业就是一例。目前我国文化产业发展的政策重点是放在如何做大做强国有企业上，对扶持中小文化企业重视不够，办法不多。实际上灵活、富于创新精神的中小文化企业的不断涌现，才是文化产业发展的力量之基和动力之源。因此，发达国家都把支持中小文化企业作为发展文化产业的重点。应该从观念、政策、制度上加大对小微文化企业的扶持。

第一，降低门槛。积极推动国家法律未禁止民间资本进入的文化领域向民间资本开放。清理和规范现行有关文化企业设立的审批事项，进一步减少前置行政性审批，下放权限，优化流程，提高审批效能。利用十八届三中全会要求的取消公司注册最低资本限额，企业经营场所限制以及公司年检制度三大利好政策，鼓励民间资本进入文化产业领域，鼓励个体艺术家、家庭作坊式手工艺品制作、非遗传承人等以个体经营为主的文化创作主体设立如独立工作室、时装设计公司、小型文艺公司、数码设计公司等小型企业，发挥小微文化企业在就业吸纳、创新驱动等方面的积极作用。

第二，消除政策歧视。过去一些地方出台的文化产业扶持政策在内容设定上，无形中造成了对中小文化企业的歧视。有些地方规定申报项目的项目单位组织形式为企业法人的，注册资金不低于 100 万元，很多处于成长阶段的民营中小企业难以符合要求。因此，政府在制定扶持政策时要加强政策的针对性和区分度，对不同企业设立不同政策扶持标准，以程序公正促进实体公正。同时，一些政府采购项目应当向中小文化企业开放。政府机构在一些公益文化项目的采购上，应该预留部分预算总额专门面向中小企业采购；应允许大型文化企业与小微文化企业组成联合体，共同参加政府采购。

第三，加大对小微文化企业的扶持力度。一是加强对小微文化企业的信贷支持力度。鼓励金融机构针对小微文化企业特点创新金融产品和服务方式，扩大贷款抵质押范围，设立符合文化产业实际情况的贷款项目评估指标体系，在现有的评估体系增设小微文化企业专贷机构，对支持小微文化企业的金融服务实行差异化监管。二是拓宽小微文化企业的融资渠道。扩大小微文化企业适用信用担保服务范围，扩大小额担保贷款发放规模。完善小微文化企业贷款风险补偿奖励机制，引导银行业金融机构加大对小微文化企业的信贷支持力度。三是为小微文化企业营造良好的创业环境。加大对小微文化企业的税收优惠力度，对从事文化生产的小微企业减征或免征营业税，企业所得税。对符合产业发展扶持方向的小微文化企业设立房租、水电价格等基础设施优惠扶持政策。对小微文化企业招聘高校毕业生给予培训费补贴并将相应人员纳入社会保障体系扶持范围。四是鼓励形成以大企业为龙头、以中小企业为主体的产业集聚区。加强资源整合。五是鼓励小微文化企业开拓市场。对于小微文化企业出口文化产品和服务，参与国外文化艺术展会交易会、知识产权注册登记等给予专项补贴。

作者简介：祁述裕教授，国家行政学院文化政策与管理研究中心主任，中国传媒大学文化发展研究院博士生导师